政府投資基金“投向哪”“怎么投”有了明確指引。

1月12日，國家發(fā)展改革委、財政部、科技部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)的工作辦法（試行）》（以下簡稱《工作辦法》），這是我國首次在國家層面對政府投資基金的布局和投向作出系統(tǒng)規(guī)范。與此同時，國家發(fā)展改革委制定的《政府投資基金投向評價管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》）也于當(dāng)天對外發(fā)布。

“《工作辦法》和《管理辦法》有機(jī)銜接，對于提升財政資金使用效益、引導(dǎo)社會資本、服務(wù)國家戰(zhàn)略具有深遠(yuǎn)意義?！痹趪野l(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)研究所研究員劉國艷看來，兩份文件的制定出臺，能推動政府投資基金從追求規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量提升和精準(zhǔn)發(fā)力，確保其真正服務(wù)于國家重大戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策。

為基金繪制精準(zhǔn)投向“路線圖”

所謂政府投資基金，就是指各級政府通過預(yù)算安排，單獨(dú)出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)各類社會資本支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的投資基金。數(shù)據(jù)顯示，截至2024年年底，我國累計設(shè)立政府引導(dǎo)基金數(shù)量2178只，總規(guī)模突破12萬億元，其中產(chǎn)業(yè)類和創(chuàng)投類引導(dǎo)基金數(shù)量為2023只，總規(guī)模突破10萬億元。

但隨著基金數(shù)量和規(guī)模的快速增長，一些深層次問題也逐漸顯現(xiàn)。比如，部分基金定位模糊，偏離了服務(wù)國家戰(zhàn)略的政策性初衷；一些地方基金投資領(lǐng)域交叉重疊，導(dǎo)致同質(zhì)化競爭和資源內(nèi)耗；還有少數(shù)基金運(yùn)作不規(guī)范，異化為違規(guī)招商引資的工具，甚至變相增加地方政府隱性債務(wù)?！斑@些問題不僅影響了政府投資基金的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，還可能對社會資本產(chǎn)生‘?dāng)D出效應(yīng)’，扭曲市場資源配置?！焙Ｄ暇檾?shù)科研究院院長單福說。

2025年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出政府投資基金管理要突出政府引導(dǎo)和政策性定位，按照市場化、法治化、專業(yè)化原則規(guī)范運(yùn)作；并明確要“完善分級分類管理機(jī)制，合理統(tǒng)籌基金布局，防止同質(zhì)化競爭和對社會資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)”。對此，《工作辦法》提出了14項政策舉措，重點(diǎn)聚焦對政府投資基金“投向哪、怎么投、誰來管”進(jìn)行規(guī)范。

在優(yōu)化基金布局方面，《工作辦法》要求基金支持重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和市場難以有效配置資源的薄弱環(huán)節(jié)，推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合，著力培育新興支柱產(chǎn)業(yè)，堅持投早、投小、投長期、投硬科技?！斑@從根本上厘清了政府投資基金與純市場化基金的本質(zhì)區(qū)別。政府投資基金不是追求短期財務(wù)回報的逐利工具，而應(yīng)立足于服務(wù)國家長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，盈利不是第一目的，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與投資引導(dǎo)更為重要。”單福說。

圍繞加強(qiáng)投向指導(dǎo)，《工作辦法》要求基金投向須符合國家重大規(guī)劃和國家級產(chǎn)業(yè)目錄中的鼓勵類產(chǎn)業(yè)，不得投向限制類、淘汰類以及政策明令禁止的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。同時，《工作辦法》還以負(fù)面清單的形式，明確了政府投資基金的禁止類投資行為，包括不得通過名股實債等方式變相增加地方政府隱性債務(wù)、不得直接或間接從事期貨等衍生品類交易、不得為企業(yè)或項目提供擔(dān)保等。單福表示，這些條款為政府投資基金運(yùn)作劃定了清晰、不可逾越的“紅線”，是防范金融風(fēng)險和地方債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵防火墻，能確保政府投資基金運(yùn)作的規(guī)范與安全。

為更好發(fā)揮政府投資基金的引導(dǎo)作用，《工作辦法》對國家級基金與地方基金的功能定位和重點(diǎn)投資方向也進(jìn)行了梳理，提出國家級基金要“立足全局”，聚焦跨區(qū)域、關(guān)鍵領(lǐng)域的示范引領(lǐng)；地方基金則需“找準(zhǔn)定位”，因地制宜選擇投資領(lǐng)域。在劉國艷看來，這體現(xiàn)了因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的要求，對防止各地盲目跟風(fēng)和低水平重復(fù)建設(shè)有積極作用。

正面引導(dǎo)與負(fù)面約束相結(jié)合

如果說《工作辦法》是對政府投資基金投資行為的“事前謀劃”和“事中指導(dǎo)”，那《管理辦法》就是對基金投向的“事后監(jiān)管”。

總體來看，《管理辦法》遵循著“正面引導(dǎo)與負(fù)面約束相結(jié)合”的核心思路，建立了一套突出基金投向政策取向評價、覆蓋基金運(yùn)營管理全流程、定量和定性相結(jié)合的評價體系。其中，投向評價指標(biāo)最受社會關(guān)注，這也是業(yè)界最常用，需要逐項執(zhí)行、反復(fù)查閱的內(nèi)容。

具體來說，《管理辦法》確定的投向評價指標(biāo)體系共設(shè)置了3個一級指標(biāo)、13個二級指標(biāo)，為使指標(biāo)體系指導(dǎo)性、實用性更強(qiáng)，還在7個重要的二級指標(biāo)下設(shè)20個三級指標(biāo)。3個一級指標(biāo)分別為政策符合性指標(biāo)、優(yōu)化生產(chǎn)力布局指標(biāo)、政策執(zhí)行能力指標(biāo)。在分值標(biāo)準(zhǔn)上，政策符合性一級指標(biāo)分值為60分，優(yōu)化生產(chǎn)力布局一級指標(biāo)分值為30分，二者合計分值達(dá)到90分，突出了政府投資基金的政策導(dǎo)向和全面貫徹新發(fā)展理念的戰(zhàn)略定位。

值得注意的是，《管理辦法》在構(gòu)建多維度的評價框架的同時，還特別強(qiáng)調(diào)“評價結(jié)果與應(yīng)用剛性掛鉤”，將評價結(jié)果作為未來預(yù)算安排、基金存續(xù)調(diào)整、管理團(tuán)隊激勵與問責(zé)的重要依據(jù)。比如，對政策效益顯著、運(yùn)營良好的基金，可予以持續(xù)支持；對長期績效不彰、偏離目標(biāo)的基金，將采取約談、整改等措施。“這將從根本上建立起激勵約束機(jī)制，倒逼基金管理機(jī)構(gòu)牢記政策使命?！眲G說。

“《工作辦法》和《管理辦法》，一‘規(guī)’一‘評’，形成了系統(tǒng)完整的管理閉環(huán)?！眲G表示，布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)所明確的重點(diǎn)方向與目標(biāo)，是后續(xù)評價的核心依據(jù)與基準(zhǔn)；而評價的結(jié)果與經(jīng)驗，又能為未來基金布局和投向的優(yōu)化調(diào)整提供實證參考和決策支持，實現(xiàn)“以評價反饋規(guī)劃”。她表示，這兩項文件的出臺，標(biāo)志著我國政府投資基金進(jìn)入了以“規(guī)范發(fā)展、提質(zhì)增效”為特征的新階段。（記者 賈驥業(yè)）