近年來(lái)，我國(guó)耕地保護(hù)力度持續(xù)加強(qiáng)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展水平顯著提升。然而，耕地的高強(qiáng)度、超負(fù)荷利用，一定程度上加劇了土壤有機(jī)質(zhì)流失、生物多樣性下降，導(dǎo)致土壤退化問(wèn)題突出。2016年起，我國(guó)在部分地區(qū)探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，取得顯著成效。耕地輪作休耕是落實(shí)“藏糧于地”戰(zhàn)略的重要舉措。今年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)規(guī)劃（2024—2035年）》，強(qiáng)調(diào)“健全耕地輪作休耕制度，加強(qiáng)受污染耕地治理和安全利用”。強(qiáng)化耕地質(zhì)量保護(hù)與提升，推動(dòng)輪作休耕實(shí)現(xiàn)用養(yǎng)結(jié)合，將為保障國(guó)家糧食安全、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)提供重要支撐。

　　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)耕地保護(hù)與利用

　　休耕是讓耕地休養(yǎng)生息，在一定時(shí)期內(nèi)通過(guò)減少耕作次數(shù)，降低農(nóng)藥、化肥與水資源使用量，緩解長(zhǎng)期高強(qiáng)度耕作對(duì)土壤結(jié)構(gòu)與農(nóng)田生物多樣性的損傷，推動(dòng)耕地生態(tài)功能逐步恢復(fù)，保護(hù)和提升地力。輪作指在同一塊土地上，按照一定順序輪換種植不同作物，實(shí)現(xiàn)種地養(yǎng)地結(jié)合。休耕、輪作是恢復(fù)地力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要管理措施。

　　我國(guó)有悠久的輪作種植傳統(tǒng)，經(jīng)歷了“遷徙式—輪歇式—季節(jié)式”演進(jìn)，體現(xiàn)出“用養(yǎng)結(jié)合、地力常新”的農(nóng)耕智慧。原始社會(huì)由遷徙不定的生荒耕作到相對(duì)定居的熟荒耕作，在此過(guò)程中形成了游耕制，其本質(zhì)是周期掠奪性的“遷徙式”休耕。商周時(shí)期“石器鋤耕”、春秋時(shí)期“鐵犁牛耕”形成的“菑新畬”與“田萊制”，其本質(zhì)是耕種地與撂荒地間周期計(jì)劃性的“輪歇式”休耕。此后，在整個(gè)封建社會(huì)形成了相對(duì)穩(wěn)固的封閉式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，實(shí)踐中形成經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)的“季節(jié)式”休耕、“刀耕火種”式的“撂荒式”休耕。

　　縱觀數(shù)千年農(nóng)耕文明史，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中基于天時(shí)判斷、地力恢復(fù)和農(nóng)民經(jīng)驗(yàn)決策的休耕，是自發(fā)、零散的個(gè)體行為，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)堅(jiān)持尊重自然、保護(hù)自然的理念，倡導(dǎo)人與自然和諧共處的農(nóng)耕種植，其本質(zhì)是可持續(xù)性休耕。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)耕地面臨過(guò)度開(kāi)發(fā)利用、水土資源持續(xù)退化等問(wèn)題，為修復(fù)土壤地力、維護(hù)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，應(yīng)對(duì)糧食安全挑戰(zhàn)，重新審視并實(shí)行耕地輪作休耕成為農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的重要舉措。1998年，土地管理法的修訂為耕地保護(hù)提供了法律依據(jù)，通過(guò)實(shí)施退耕還林還草等重點(diǎn)生態(tài)工程，帶動(dòng)部分地區(qū)探索生態(tài)性休耕，相關(guān)工作向制度化、系統(tǒng)化邁進(jìn)。

　　黨的十八大以來(lái)，圍繞保障國(guó)家糧食安全與推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，我國(guó)不斷完善耕地保護(hù)制度體系，耕地保護(hù)步入系統(tǒng)推進(jìn)、提質(zhì)增效階段。2015年，習(xí)近平總書(shū)記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議〉的說(shuō)明》中指出，“利用現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)糧食供給寬裕的時(shí)機(jī)，在部分地區(qū)實(shí)行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財(cái)政壓力”。制度化探索納入耕地綜合治理體系。2016年中央一號(hào)文件提出“通過(guò)輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式，對(duì)地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開(kāi)展綜合治理”，對(duì)實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)作出部署。此后，《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》《耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃（2016—2030年）》相繼出臺(tái)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，推動(dòng)耕地休養(yǎng)生息，采取“養(yǎng)、退、休、輪、控”綜合措施，形成耕地保護(hù)與利用協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，休耕制度走向系統(tǒng)化、精準(zhǔn)化，耕地治理從片面追求產(chǎn)出向“用養(yǎng)結(jié)合、永續(xù)利用”轉(zhuǎn)變。

　　耕地輪作休耕實(shí)踐持續(xù)深化，推動(dòng)制度全面落實(shí)并不斷健全。2023年中央一號(hào)文件提出“健全耕地休耕輪作制度”，體現(xiàn)其在推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展中的重要作用。今年中央一號(hào)文件將“強(qiáng)化耕地保護(hù)和質(zhì)量提升”列為重點(diǎn)任務(wù)，統(tǒng)籌推進(jìn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)一體保護(hù)?！都涌旖ㄔO(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)規(guī)劃（2024—2035年）》強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)受污染耕地治理和安全利用”，進(jìn)一步拓展了休耕的生態(tài)修復(fù)、資源調(diào)控等功能。今年7月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)《中華人民共和國(guó)耕地保護(hù)和質(zhì)量提升法（草案）》，指出“綜合施策持續(xù)恢復(fù)和提升耕地生態(tài)功能”，為持續(xù)推進(jìn)耕地輪作休耕提供了法治保障。

　　因地制宜探索輪作休耕模式

　　2016年，我國(guó)探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，率先在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)開(kāi)展輪作試點(diǎn)，在河北地下水漏斗區(qū)、湖南重金屬污染區(qū)和西南西北生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開(kāi)展休耕試點(diǎn)。此后輪作休耕面積和覆蓋范圍穩(wěn)步擴(kuò)大。從2016年至今，全國(guó)耕地輪作休耕實(shí)施面積由616萬(wàn)畝增至6900萬(wàn)畝以上，實(shí)施省份由9個(gè)增至24個(gè)。

　　我國(guó)幅員遼闊，地形復(fù)雜，從南到北縱貫7個(gè)氣候帶，從東到西橫跨三級(jí)地勢(shì)階梯，氣候條件、土壤性狀等自然條件千差萬(wàn)別，不同地區(qū)耕地退化的成因與形式各異，因此休耕的目標(biāo)與方式也存在差異。從具體目標(biāo)來(lái)看，休耕模式可分為生態(tài)恢復(fù)型、污染修復(fù)型、地力提升型和節(jié)水保水型。從空間分布來(lái)看，包括塔里木河流域地下水超采區(qū)節(jié)水壓糧型休耕區(qū)、隴中黃土高原生態(tài)修復(fù)型休耕區(qū)、黑龍江寒地井灌稻區(qū)節(jié)水保水型休耕區(qū)、長(zhǎng)株潭地區(qū)重金屬污染清潔去污型休耕區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域，實(shí)踐形式多元且治理方式具有較強(qiáng)針對(duì)性，有效緩解了耕地退化及水資源短缺問(wèn)題。各地轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益同頻共振。

　　針對(duì)生態(tài)脆弱、土壤退化、水土流失嚴(yán)重等地區(qū)，推行生態(tài)恢復(fù)型休耕。主要通過(guò)退耕還林還草和草本植物種植修復(fù)耕地，形成沙蝕風(fēng)蝕防控式、水土流失治理式等模式。例如，云南省硯山縣在首次實(shí)施休耕的3年間，土壤有機(jī)質(zhì)、全氮、速效鉀等營(yíng)養(yǎng)元素養(yǎng)分含量持續(xù)上升，有效減輕耕地利用強(qiáng)度。該縣平遠(yuǎn)鎮(zhèn)木瓜鋪村、蒲草村休耕地塊與傳統(tǒng)種植玉米相比，每公頃平均減少化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等投入品870公斤，減少成本約2400元。宣威市寶山鎮(zhèn)以試點(diǎn)為契機(jī)，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)黑大豆種植，較普通大豆高1.5元/公斤，畝均增收約242元。石林彝族自治縣小密枝村通過(guò)種植光葉紫花苕子并翻壓還田，實(shí)現(xiàn)化肥農(nóng)藥零增長(zhǎng)，且休耕地塊耕作時(shí)間較傳統(tǒng)玉米種植減少55天。再如，貴州省休耕試點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)在坡度15度以上、25度以下的石漠化地區(qū)，通過(guò)實(shí)施休耕與配套的綠色耕作措施，土壤養(yǎng)分主要性狀指標(biāo)呈正向變化，容重平均含量下降，水源涵養(yǎng)和生物多樣性顯著提升，2022年石漠化面積較2016年下降約37%。

　　在重金屬污染區(qū)，主要實(shí)行污染修復(fù)型休耕。采用修復(fù)性植物種植和土壤修復(fù)技術(shù)對(duì)受污染耕地實(shí)施治理，形成重金屬污染去污式、放射物污染隔離式等模式。以湖南長(zhǎng)株潭地區(qū)為例，對(duì)重金屬污染嚴(yán)重區(qū)域采取“生物移除”方式，通過(guò)種植高粱、桑樹(shù)等重金屬富集能力強(qiáng)的作物，移除土壤中的重金屬。治理后試點(diǎn)區(qū)稻米鎘含量達(dá)標(biāo)率超90%，土壤有效態(tài)鎘含量下降20%以上。比如，湘潭市姜畬鎮(zhèn)、株洲市虎踞鎮(zhèn)重金屬污染區(qū)在休耕基礎(chǔ)上結(jié)合施用石灰、深翻耕作與種植綠肥（紫云英、肥田蘿卜等），土壤pH值由5.5升至5.88，有效態(tài)鎘含量下降20%至30%；湘潭市鶴嶺鎮(zhèn)重金屬污染區(qū)實(shí)行季節(jié)性休耕，通過(guò)桑樹(shù)、果樹(shù)等經(jīng)濟(jì)作物輪作改良土壤，錳含量明顯下降，附近水源錳含量也低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)0.1mg/L。

　　選擇干旱缺水、土壤沙化、鹽漬化嚴(yán)重的地區(qū)推廣地力提升型休耕，形成土壤酸化修復(fù)式、土壤鹽堿化治理式等模式。例如，甘肅省大力調(diào)整作物結(jié)構(gòu)，推動(dòng)糧食作物向綠肥作物轉(zhuǎn)化，試點(diǎn)以來(lái)土壤有機(jī)質(zhì)和全氮含量顯著提升，鈣離子、硫酸根等水溶性離子含量減少。會(huì)寧縣種植綠肥作物還田、深翻曬垡后，土壤有機(jī)質(zhì)含量普遍提高，其中毛笤子、箭舌豌豆增加較為明顯，相較試點(diǎn)前，土壤容重降低2.1%，有效磷含量增長(zhǎng)約1.4%。環(huán)縣創(chuàng)新“增施有機(jī)肥—深耕—種植綠肥—?dú)⑶噙€田—旋耕保墑—翌年深耕再種植綠肥”休耕模式，土壤理化指標(biāo)顯著提升和改善。再如，江蘇省率先開(kāi)展省級(jí)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，在稻麥兩熟種植地區(qū)實(shí)行小麥一季休耕，每年每畝耕地平均減施純氮15千克、磷鉀肥10千克、農(nóng)藥200克，減少化學(xué)品投入50%左右。針對(duì)丘陵崗地等土壤地力貧瘠化地區(qū)、沿海灘涂等土壤鹽漬化嚴(yán)重地區(qū)，推廣稻肥、稻油輪作模式，實(shí)施區(qū)域土壤有機(jī)質(zhì)含量平均提高1％左右，有效提升了耕地地力。

　　針對(duì)典型地下水超采區(qū)、高強(qiáng)度灌溉農(nóng)業(yè)主導(dǎo)區(qū)等水資源供需矛盾突出的地區(qū)，以節(jié)水保水型休耕為主。采取“雨養(yǎng)休耕”或適應(yīng)性作物種植，減少對(duì)地下水資源的依賴，促進(jìn)水資源自然恢復(fù)，形成地下水漏斗區(qū)水資源調(diào)控式、寒地井灌稻區(qū)節(jié)水保水式等模式。以新疆塔里木河流域?yàn)槔ㄟ^(guò)地表水冬灌實(shí)施冬小麥休耕，配合綠肥種植，形成干旱缺水區(qū)節(jié)水壓糧式休耕模式，該流域10萬(wàn)畝冬小麥耕地啟動(dòng)休耕試點(diǎn)，三年累計(jì)減少地下水開(kāi)采量1.5億立方米。同時(shí)，在果麥套種區(qū)休耕小麥，探索以果樹(shù)漫灌改溝灌為主的栽培模式，灌水量減少近40％。河北是典型的資源型缺水省份，地下水長(zhǎng)期超采，形成全國(guó)最大的地下水漏斗區(qū)。該省對(duì)冬小麥實(shí)行休耕，在春夏季節(jié)種植玉米、雜糧和雜豆等作物，通過(guò)“一季雨養(yǎng)、一季休耕”減少地下水開(kāi)采，試點(diǎn)區(qū)域土壤容重、有機(jī)質(zhì)、酸堿度等指標(biāo)基本穩(wěn)定，年均減少灌水3.6次，畝均節(jié)水180立方米，化肥施用量（折純）畝均減少約29公斤，后茬作物玉米年均增產(chǎn)約3.5%。

　　休耕的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)做法

　　為應(yīng)對(duì)耕地資源過(guò)度利用、生態(tài)退化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型壓力的挑戰(zhàn)，許多國(guó)家和地區(qū)積極探索休耕模式。各國(guó)休耕實(shí)踐反映了本國(guó)基本制度的特質(zhì)，例如，美國(guó)“土地保護(hù)儲(chǔ)備項(xiàng)目”凸顯市場(chǎng)化特征，強(qiáng)調(diào)休耕制度的靈活性與契約履行的規(guī)范性；日本“水田休耕計(jì)劃”以調(diào)控稻米產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為核心，強(qiáng)調(diào)行政主導(dǎo)與農(nóng)業(yè)精細(xì)管理并重；歐盟“共同農(nóng)業(yè)政策”強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制性生態(tài)義務(wù)與激勵(lì)性綠色支付相結(jié)合；澳大利亞、加拿大聚焦生態(tài)敏感區(qū)保護(hù)，強(qiáng)調(diào)生態(tài)友好型休耕的可持續(xù)農(nóng)業(yè)實(shí)踐；等等。實(shí)踐證明，休耕是對(duì)傳統(tǒng)耕地超負(fù)荷利用模式的積極轉(zhuǎn)型，是耕地保護(hù)理念由“機(jī)械保護(hù)”轉(zhuǎn)向“生命體養(yǎng)護(hù)”的切實(shí)路徑，各國(guó)普遍遵循“減壓—修復(fù)—提升”的耕地利用邏輯，體現(xiàn)政府主導(dǎo)、生態(tài)導(dǎo)向和制度支持的共識(shí)。

　　科學(xué)空間規(guī)劃精準(zhǔn)施策。休耕空間規(guī)劃重點(diǎn)圍繞在哪里休耕、休耕多久等問(wèn)題，是實(shí)施休耕的“指南針”。美國(guó)構(gòu)建了基于野生動(dòng)物棲息地效益、農(nóng)業(yè)效益等環(huán)境因子與政府成本因子的環(huán)境效益指數(shù)，精準(zhǔn)評(píng)估耕地生產(chǎn)潛力與生態(tài)環(huán)境狀況來(lái)識(shí)別地塊，結(jié)合耕地自然資源稟賦統(tǒng)籌規(guī)劃的同時(shí)，建立全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品有機(jī)認(rèn)證體系，提高有機(jī)食品在整體食品貿(mào)易中的比重，將休耕作為發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)的重要手段，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　　合理確定休耕規(guī)模。休耕規(guī)模設(shè)計(jì)重點(diǎn)回答“休多少”的問(wèn)題，需立足糧食安全，規(guī)模過(guò)大可能削弱糧食生產(chǎn)能力、沖擊市場(chǎng)供應(yīng)，規(guī)模過(guò)小則難以滿足土地修復(fù)、生態(tài)改善需求。日本高度依賴糧食進(jìn)口，依托海外耕地儲(chǔ)備實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)高比例休耕規(guī)模，累計(jì)休耕面積占耕地總面積的64.6%，對(duì)未參與休耕的農(nóng)戶征收每公頃10萬(wàn)至20萬(wàn)日元不等的代償費(fèi)用。需要警惕的是，若缺乏統(tǒng)籌機(jī)制，可能造成市場(chǎng)供需錯(cuò)配。

　　多樣化補(bǔ)償調(diào)動(dòng)農(nóng)戶積極性。為保障休耕高效實(shí)施，各國(guó)結(jié)合自身國(guó)情和經(jīng)濟(jì)能力，對(duì)休耕農(nóng)戶給予必要的補(bǔ)償。整體來(lái)看，包括以下幾種方式：一是財(cái)政補(bǔ)貼，彌補(bǔ)因休耕造成的直接產(chǎn)出損失；二是生態(tài)績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，按綠肥種植、植被恢復(fù)等成效發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)；三是技術(shù)援助與激勵(lì)，用于支持生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和后續(xù)土地管護(hù)。美國(guó)簽訂長(zhǎng)期休耕合同的農(nóng)戶除年租金外，還可獲得50%的生態(tài)恢復(fù)（如植樹(shù)造林、濕地恢復(fù)等）成本補(bǔ)助，如果休耕農(nóng)戶在合同期內(nèi)擅自復(fù)耕或未履行承諾義務(wù)，政府將終止其補(bǔ)貼資格，要求退還已發(fā)放的補(bǔ)償金，并視情節(jié)支付違約金。英國(guó)為退出耕作的農(nóng)戶提供終身養(yǎng)老金，或每年不超過(guò)125英鎊/公頃的長(zhǎng)期補(bǔ)貼。加拿大一次性給予永久性休耕農(nóng)戶最高6.4萬(wàn)加元補(bǔ)貼。澳大利亞通過(guò)提供農(nóng)機(jī)10%購(gòu)置補(bǔ)貼、免耕播種機(jī)50%修改費(fèi)等方式，支持可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

　　資源環(huán)境約束趨緊提出新挑戰(zhàn)

　　我國(guó)人均耕地面積不足世界平均水平的40%，土壤有機(jī)質(zhì)平均含量約為歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的60%，卻用全球9%的耕地養(yǎng)活近20%的人口，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量“二十一連豐”，為全球?qū)崿F(xiàn)消除貧困和零饑餓目標(biāo)作出重要貢獻(xiàn)。然而，當(dāng)前增產(chǎn)不代表永續(xù)高產(chǎn)，過(guò)去部分區(qū)域化肥農(nóng)藥過(guò)量施用、重型機(jī)械碾壓和單一種植等問(wèn)題疊加，引發(fā)耕作層變薄、變瘦、變硬、酸化、污染物超標(biāo)等問(wèn)題，制約耕地資源永續(xù)利用，威脅國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全。進(jìn)入新發(fā)展階段，我國(guó)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和綠色低碳轉(zhuǎn)型，資源環(huán)境約束趨緊對(duì)耕地生態(tài)保護(hù)提出更高要求。

　　我國(guó)現(xiàn)有耕地中，中低產(chǎn)田占比超過(guò)三分之二，低等級(jí)耕地存在土壤肥力不足、水利條件差、耕作層淺薄等問(wèn)題，成為制約耕地質(zhì)量提升的瓶頸。與20世紀(jì)80年代相比，部分區(qū)域耕地退化問(wèn)題突出，東北地區(qū)黑土地耕作層厚度持續(xù)變薄，局部地區(qū)土壤有機(jī)質(zhì)含量下降約50%。北方地區(qū)因水鹽運(yùn)動(dòng)失衡導(dǎo)致鹽堿化耕地增加約30%。需以輪作休耕為抓手，持續(xù)提升土壤質(zhì)量，夯實(shí)糧食安全根基。

　　2023年度全國(guó)國(guó)土變更調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)耕地面積19.29億畝。從地區(qū)分布看，秦嶺—淮河以北耕地占比64%，其中黑龍江、內(nèi)蒙古、河南、吉林、新疆5省區(qū)合計(jì)耕地面積接近全國(guó)耕地面積的40%。北方地區(qū)耕地持續(xù)增加使農(nóng)業(yè)用水需求高度集中在水資源緊缺地區(qū)，水土資源不匹配導(dǎo)致地下水位下降、水生態(tài)系統(tǒng)退化等問(wèn)題。在此背景下，需充分考慮區(qū)域?qū)嶋H水資源承載能力，因地制宜實(shí)施季節(jié)性休耕，緩解水資源壓力，推動(dòng)地下水位恢復(fù)。

　　隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)向綠色化、智能化、集約化轉(zhuǎn)型，休耕不僅限于恢復(fù)地力與改善生態(tài)環(huán)境，還要發(fā)揮有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展、耕地高效利用、鄉(xiāng)村振興等多重功能。近年來(lái)，休耕與土壤固碳增匯及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的銜接日益緊密，為功能拓展提供了可能。

　　有序休耕夯實(shí)糧食安全根基

　　今年中央一號(hào)文件繼續(xù)把確保國(guó)家糧食安全擺在首要位置，強(qiáng)調(diào)“持續(xù)增強(qiáng)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力”。這就要求提高糧食綜合生產(chǎn)能力，確保平時(shí)產(chǎn)得出、供得足，極端情況下頂?shù)蒙?、靠得住。推?dòng)耕地保護(hù)和休耕政策實(shí)施是實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的重要環(huán)節(jié)，要順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，不斷健全耕地保護(hù)制度體系，分類施策、統(tǒng)籌推進(jìn)耕地輪作休耕，持續(xù)提升資源配置效率和精準(zhǔn)度，夯實(shí)糧食安全根基，更好滿足人民群眾日益多元的食物消費(fèi)需求。

　　一是合理制定長(zhǎng)期休耕空間規(guī)劃。堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、分類施策、科學(xué)統(tǒng)籌”原則，以空間分區(qū)分類為基礎(chǔ)，綜合考慮耕地資源承載力、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、農(nóng)戶意愿與氣候條件等因素，系統(tǒng)評(píng)估耕地利用適宜性，設(shè)計(jì)“目標(biāo)明確、數(shù)量適宜、布局合理、長(zhǎng)短結(jié)合”的長(zhǎng)期休耕空間規(guī)劃。針對(duì)不同地區(qū)耕地退化突出問(wèn)題確定休耕規(guī)模、探索輪作休耕模式，堅(jiān)持嚴(yán)重退化區(qū)長(zhǎng)期休耕的同時(shí)，通過(guò)在一般退化區(qū)動(dòng)態(tài)輪換實(shí)現(xiàn)大范圍短期休耕。強(qiáng)化休耕規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)籌銜接，建立差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免“一刀切”，切實(shí)提升休耕政策的區(qū)域適配性與實(shí)施效果。

　　二是統(tǒng)籌協(xié)同長(zhǎng)期與短期目標(biāo)。堅(jiān)持“定位、定量、定期”原則，推動(dòng)休耕政策短期顯效與長(zhǎng)期可持續(xù)有機(jī)統(tǒng)一。短期目標(biāo)聚焦農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重地區(qū)，著力緩解耕地污染、土壤退化、水資源緊張等突出問(wèn)題，及時(shí)控制耕地資源損耗。長(zhǎng)期目標(biāo)立足構(gòu)建耕地生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)休耕制度法治化、常態(tài)化，全面提升耕地生態(tài)治理能力。優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)和空間布局，統(tǒng)籌推進(jìn)耕作制度與產(chǎn)業(yè)配置調(diào)整，推動(dòng)過(guò)高強(qiáng)度耕地利用向低污染、生態(tài)化轉(zhuǎn)型。探索休耕政策與碳匯交易、綠色認(rèn)證、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制有效銜接，推動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)融合發(fā)展。分階段、分區(qū)域設(shè)定休耕目標(biāo)，構(gòu)建多元實(shí)踐路徑，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)修復(fù)協(xié)同增效。

　　三是創(chuàng)新機(jī)制，增強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)聯(lián)動(dòng)力。將耕地輪作休耕納入國(guó)土空間總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，健全休耕地管理機(jī)制，推動(dòng)政策制定、規(guī)劃統(tǒng)籌、執(zhí)法監(jiān)管多層協(xié)同，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化、常態(tài)化管理。構(gòu)建“中央統(tǒng)籌—省級(jí)協(xié)同—市縣落實(shí)”聯(lián)動(dòng)推進(jìn)機(jī)制，形成覆蓋休耕區(qū)域生態(tài)修復(fù)、經(jīng)濟(jì)效益、政策執(zhí)行的全周期監(jiān)測(cè)與反饋體系，強(qiáng)化治理效能。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與休耕地文旅開(kāi)發(fā)、生態(tài)養(yǎng)殖、觀光農(nóng)業(yè)和碳匯項(xiàng)目，支持涉農(nóng)企業(yè)、平臺(tái)等主體開(kāi)發(fā)生態(tài)產(chǎn)品，推動(dòng)土地資源高效利用。完善政策驅(qū)動(dòng)與市場(chǎng)激勵(lì)相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)輪作休耕有效實(shí)施。

　　四是健全利益補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與積極性。構(gòu)建符合農(nóng)戶利益的多維核算體系與補(bǔ)償機(jī)制，因地制宜制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。支持農(nóng)戶在休耕期開(kāi)展鄉(xiāng)村生態(tài)種養(yǎng)、生態(tài)旅游等多種經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)與市場(chǎng)收益雙重提升。鼓勵(lì)農(nóng)民合作社等作為經(jīng)營(yíng)主體，推動(dòng)耕地規(guī)模化集約化經(jīng)營(yíng)與動(dòng)態(tài)休耕統(tǒng)籌實(shí)施。推行“過(guò)渡性補(bǔ)貼+績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)”模式，切實(shí)保障農(nóng)戶利益，對(duì)生態(tài)恢復(fù)效果顯著地區(qū)給予獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)農(nóng)戶與管理部門參與積極性，推動(dòng)在撂荒耕地廣泛實(shí)施休耕。

　　（本文來(lái)源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) 作者：北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部地理數(shù)據(jù)與應(yīng)用分析中心 執(zhí)筆：宋長(zhǎng)青 葉思菁 高培超 房德琳）