記者 孫蔚

積極應對人口老齡化是國家重大戰(zhàn)略任務。為了破解當前養(yǎng)老服務設施建設落地難、成本高的痛點，近日，自然資源部、民政部、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化自然資源要素保障 支持養(yǎng)老服務改革發(fā)展的若干措施》（以下簡稱《若干措施》），以18條精準舉措打出一套政策“組合拳”，構(gòu)建降成本、活存量、強監(jiān)管的全鏈條支持體系，推動養(yǎng)老服務從“基礎兜底”向“提質(zhì)增效、降負紓困”升級。

就近養(yǎng)老不易

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2024年底，全國60歲及以上老年人口達3.1億，占總?cè)丝诘?2%；失能失智老年人照護、社區(qū)養(yǎng)老服務等需求剛性增長。然而，在養(yǎng)老服務設施的建設中，單獨占地成本高、存量資源盤活流程復雜、企業(yè)初期資金壓力大等問題制約了普惠養(yǎng)老服務供給。

就近養(yǎng)老是多數(shù)城市老人的心愿，但記者采訪發(fā)現(xiàn)，中心城區(qū)養(yǎng)老設施落地難、選址難、建設慢等問題，讓這份期盼成了“奢侈品”，不少老人和家屬不得不面對“養(yǎng)老設施遠在天邊、照護奔波近在眼前”的現(xiàn)實。

家住北京市東城區(qū)和平里附近的消費者張女士今年78歲，獨居的她因腿腳不便急需社區(qū)養(yǎng)老驛站提供助餐、上門護理等服務?！敖值?年前說計劃在小區(qū)附近建養(yǎng)老驛站，可選址選了快1年，要么是鄰居們擔心有噪音，要么是規(guī)劃調(diào)整流程復雜，到現(xiàn)在仍沒見到驛站的影子?！睆埮恐钢^(qū)幾百米外的閑置底商對記者說，“每天只能自己慢慢做點兒飯，想找個上門的護工，要么價格貴，要么嫌路程遠來不了，真盼著驛站能早點建起來?！?/p>

北京消費者李女士打算為82歲的母親在家附近的養(yǎng)老院找個床位，但排隊4個多月仍沒有消息?！拔夷赣H半失能，離不開人照顧，我想找個離家不遠、步行就能到的養(yǎng)老院，可周邊的養(yǎng)老院、養(yǎng)老驛站床位都滿了，只能先登記排隊等消息。”李女士坦言，郊區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)床位充足，但離家最近的也有20多公里，去探望老人的話不方便，“把老人送太遠不放心，留在家里精力又跟不上，挺無奈的”。

盤活存量資源

據(jù)記者了解，自然資源部曾于2019年出臺《關(guān)于加強規(guī)劃和用地保障支持養(yǎng)老服務發(fā)展的指導意見》（政策1.0版），較好地保障了養(yǎng)老服務設施用地。此次3部門聯(lián)合推出《若干措施》（政策2.0版），以降低用地成本、盤活存量空間為核心，制定了7個方面18條政策舉措。

“未來公眾能夠更加便捷地在家門口找到適合自己的養(yǎng)老服務設施?！弊匀毁Y源部自然資源開發(fā)利用司開發(fā)利用政策處處長陳永料表示，《若干措施》通過強化自然資源規(guī)劃、用地、登記等全鏈條要素保障，降低養(yǎng)老服務機構(gòu)建設和運營的制度性成本，充分釋放存量土地和房屋資源潛力，擴大普惠養(yǎng)老服務供給，推動養(yǎng)老服務業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建中國特色養(yǎng)老服務體系。

《若干措施》明確要求，新建城區(qū)、居?。ㄐ。﹨^(qū)、住宅項目要嚴格按照國家和地方規(guī)定的配套標準，同步規(guī)劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用養(yǎng)老服務設施；配套設施的規(guī)劃方案必須經(jīng)過民政部門審核同意，從規(guī)劃源頭確保養(yǎng)老服務設施的位置、規(guī)模、功能符合實際需求，建成后不得擅自改變用途或縮小建設規(guī)模。

《若干措施》打破城鄉(xiāng)存量資源盤活壁壘，讓沉睡空間變身養(yǎng)老服務主陣地。在城鎮(zhèn)區(qū)域，明確老舊小區(qū)周邊邊角地、夾心地等零星用地可改造增設養(yǎng)老及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合設施，存量空間轉(zhuǎn)型后5年內(nèi)可按原用途使用且不增收土地價款，同時簡化規(guī)劃調(diào)整流程，明確調(diào)整條件、時限和材料清單，支持非營利性養(yǎng)老設施依法依規(guī)調(diào)整容積率、建筑高度。在農(nóng)村區(qū)域，優(yōu)先利用閑置集體建設用地建設養(yǎng)老設施，符合條件的集體經(jīng)營性建設用地可通過出讓、出租等方式用于養(yǎng)老項目建設，既避免占用耕地又降低農(nóng)村養(yǎng)老項目用地門檻。

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉對記者表示，養(yǎng)老服務需求主要集中在主城區(qū)、老城區(qū)及已建成社區(qū)，這些區(qū)域新增土地稀缺、成本較高，而老年人就近養(yǎng)老需求強烈，新增建設往往難以匹配服務可達性。過往建成的部分小區(qū)的功能布局已不適應現(xiàn)狀，商業(yè)、辦公、工業(yè)、倉儲及學校、社區(qū)用房等存在低效閑置問題，邊角地、夾心地、插花地等零星用地普遍存在，完全可以通過功能改造用于養(yǎng)老服務。

降低用地成本

《若干措施》以成本能降盡降為核心，構(gòu)建全流程低成本用地體系。在規(guī)劃層面，明確養(yǎng)老專項規(guī)劃納入國土空間詳細規(guī)劃和“一張圖”管理，允許非獨立占地養(yǎng)老設施與其他建筑兼容建設，從根本上削減單獨占地成本。在供地層面，對非營利性養(yǎng)老機構(gòu)用地應保盡保、依法劃撥，免除土地出讓金；對營利性養(yǎng)老用地全面推行長期租賃、先租后讓等靈活模式，土地出讓金可分2年繳清，同時支持地方在不低于協(xié)議出讓最低價的前提下，合理確定經(jīng)營性養(yǎng)老用地出讓底價，緩解企業(yè)初期資金壓力。

對利用閑置商業(yè)、辦公、工業(yè)、倉儲用房等存量房產(chǎn)改造建設養(yǎng)老服務設施，《若干措施》提出可享受5年過渡期，轉(zhuǎn)型期間按原用途使用土地，不改變用地性質(zhì)、不增收土地價款；簡化規(guī)劃調(diào)整審批流程，對符合條件的項目，支持其對容積率、建筑密度等規(guī)劃指標進行優(yōu)化，以滿足養(yǎng)老設施的日照、通風、適老化改造等需求。

中國社會保障學會副會長、浙江大學教授何文炯對記者表示，破解養(yǎng)老設施建設成本難題，關(guān)鍵要構(gòu)建“政府+市場+社會”的成本分擔機制，讓老人能享受到價格可承受、服務有保障的養(yǎng)老服務。何文炯建議，可以通過稅收優(yōu)惠、金融支持引導社會資本參與普惠性養(yǎng)老?！白屍髽I(yè)有動力做、老人消費得起，才能從根本上解決養(yǎng)老服務供給不足的問題。”何文炯表示。

自然資源部國土空間規(guī)劃局相關(guān)負責人表示，《若干措施》是對養(yǎng)老服務資源保障政策的升級，下一步將分層開展政策培訓，推動各地制定配套細則。隨著新政的落地，預計今年全國將新增一批社區(qū)養(yǎng)老服務站、農(nóng)村幸福院等，普惠養(yǎng)老服務供給能力將進一步提升。