2016年5月，民航局出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化民航改革工作的意見》，提出“在交通條件較差的落后邊遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)施基本航空服務(wù)計(jì)劃，將其融入全國綜合交通運(yùn)輸體系”。這是民航完善基本公共服務(wù)的重要舉措，也為破解高高原支線航空發(fā)展難題厘清了思路，指明了方向。
筆者認(rèn)為，我國高高原地區(qū)交通不便、經(jīng)濟(jì)落后，發(fā)展航空運(yùn)輸意義重大。但受限于機(jī)型、成本等因素，缺乏適宜的航空運(yùn)輸產(chǎn)品供給，迫切需要發(fā)展基本航空服務(wù)。
高高原地區(qū)迫切需要發(fā)展基本航空服務(wù)
我國高高原地區(qū)主要分布在西藏、青海、四川、甘肅4個(gè)省區(qū)，因特殊的地域環(huán)境，發(fā)展航空運(yùn)輸對鞏固國防、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和自然災(zāi)害應(yīng)急處置具有重要戰(zhàn)略意義。
從這些地區(qū)的發(fā)展環(huán)境看，有以下特點(diǎn)：一是地廣人稀。航空運(yùn)輸已經(jīng)覆蓋的16個(gè)市（區(qū)、自治州）面積占我國國土面積的24.72%，但區(qū)域內(nèi)常住居民僅占全國總量的1.2%。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后。區(qū)域生產(chǎn)總值（GDP）僅為全國總量的0.45%。三是貧困發(fā)生率高。區(qū)域內(nèi)貧困人口233.7萬，占全國貧困人口的4.2%；地區(qū)貧困發(fā)生率為14%，高于全國10個(gè)百分點(diǎn)。四是少數(shù)民族聚居。區(qū)域內(nèi)常住少數(shù)民族1379.1萬，為全國少數(shù)民族人口的11.8%，占區(qū)域總?cè)丝诘?3.5%。五是地面交通不便。前往省會城市地面交通時(shí)間一般在6個(gè)小時(shí)以上，氣候多變，路況復(fù)雜。
從這些地區(qū)航空運(yùn)輸發(fā)展情況來看，2015年15個(gè)高高原支線機(jī)場總旅客吞吐量僅增長4.5%，遠(yuǎn)低于全國9.4%的平均增速，面臨諸多發(fā)展難題：一是適航機(jī)型單一�，F(xiàn)階段能在高高原運(yùn)行的僅有A319和B737-700兩種機(jī)型，且必須經(jīng)過特殊改裝，數(shù)量極為有限。二是航班運(yùn)營成本高。3名駕駛員的配備標(biāo)準(zhǔn)增加了資源占用，高溫減載影響了航班收益。三是航班頻次少。多數(shù)高高原機(jī)場航班不足每天1班，加之執(zhí)行率不高，航空出行難以成為民眾的可信選擇。四是票價(jià)水平高。部分航線價(jià)格達(dá)到國內(nèi)航線基準(zhǔn)價(jià)（0.75元/人/公里）的2-3倍，1張往返機(jī)票相當(dāng)于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民1個(gè)月可支配收入、農(nóng)牧民2個(gè)月可支配收入，遠(yuǎn)高于歐美國家中距離機(jī)票價(jià)格約占月收入5%和國內(nèi)交通發(fā)達(dá)地區(qū)20%的比例，一定程度上抑制了航空消費(fèi)需求。
綜上，高高原屬于典型的少、邊、窮地區(qū)，受限于資源瓶頸和市場調(diào)節(jié)能力，迫切需要加大政策扶持，實(shí)施基本航空服務(wù)計(jì)劃，創(chuàng)新發(fā)展模式，統(tǒng)籌資源配置，以更加安全、高效、經(jīng)濟(jì)的航空運(yùn)輸服務(wù)，改善民眾出行條件，加強(qiáng)政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
“通廉航空”模式是試點(diǎn)基本航空服務(wù)的有益探索
青海省現(xiàn)有的5個(gè)支線機(jī)場均處高高原地區(qū)。2015年，德令哈機(jī)場由于航班少、票價(jià)高、客座低，面臨停航風(fēng)險(xiǎn)，花土溝機(jī)場通航僅1個(gè)月，也因此被迫停航，省內(nèi)高高原航空運(yùn)輸發(fā)展陷入困境。為破解這一難題，青海機(jī)場公司深入研究國內(nèi)外案例，參考?xì)W美基本航空服務(wù)計(jì)劃，借鑒新疆、內(nèi)蒙古、黑龍江、云南等地支線航空發(fā)展模式，結(jié)合實(shí)際，在全國首創(chuàng)“通廉航空”發(fā)展新模式，為促進(jìn)省內(nèi)各支線機(jī)場健康運(yùn)營和綜合交通體系發(fā)展邁出了堅(jiān)實(shí)一步。
“通廉航空”是“通勤+低票價(jià)”運(yùn)營模式的簡稱�！巴ā笔峭ㄇ�、通達(dá)，也就是“航空公交化”、航班高頻次；“廉”是低價(jià)，指通過降低票價(jià)水平，實(shí)現(xiàn)旅客低成本出行，該模式既不同于“通勤航空”，也區(qū)別于“低成本航空”。該模式以“政府主導(dǎo)、各方盡責(zé)、合作經(jīng)營、共同培育”為原則，加大地方財(cái)政資金對支線航空的扶持力度，搭建地方政府、行業(yè)政府、航空公司、機(jī)場公司共同經(jīng)營、共擔(dān)成本的運(yùn)營機(jī)制，有效發(fā)揮航空運(yùn)輸對改善民眾出行條件和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的積極作用，最終形成航班健康運(yùn)營、產(chǎn)業(yè)良性互動(dòng)的長效機(jī)制。
“通廉航空”的主要做法：一是各方盡責(zé)，共同培育。青海省政府從航空運(yùn)輸專項(xiàng)資金中給予通廉航線補(bǔ)貼，幫助航空公司爭取時(shí)刻資源。市、州政府負(fù)責(zé)引導(dǎo)公眾選擇航空出行，在航班宣傳、旅游推介、經(jīng)貿(mào)推廣中給予全方位支持。航空公司負(fù)責(zé)開通支線機(jī)場經(jīng)西寧至省外樞紐機(jī)場的航線航班，降低票價(jià)、豐富產(chǎn)品。機(jī)場公司減免部分機(jī)場收費(fèi)，協(xié)助進(jìn)行營銷推廣，共同培育市場、穩(wěn)定運(yùn)營。二是降低票價(jià)，惠及民生。采用政府保底運(yùn)營方式，將航線補(bǔ)貼資金落實(shí)到票價(jià)水平上，降低群眾的航空出行成本。綜合考慮各類因素，方案運(yùn)行初級階段票價(jià)水平200元左右，略高于其他交通方式票價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。三是穩(wěn)定頻次，方便出行。目前德令哈至西寧航班保持每天1班，花土溝至敦煌每周4班，果洛至西寧航班計(jì)劃旺季每天1班、淡季每周4班。同時(shí)考慮旅客中轉(zhuǎn)需求，航空公司推出政府公務(wù)票、套票、長短航段等系列營銷產(chǎn)品，設(shè)計(jì)代號共享航班；青海機(jī)場推出配套中轉(zhuǎn)產(chǎn)品，提供多樣化的中轉(zhuǎn)聯(lián)程服務(wù)。
2015年10月25日，“通廉航空”在德令哈至西寧航線試點(diǎn)實(shí)施，每天1班，航班單程票價(jià)150元，截止目前累計(jì)執(zhí)行航班506架次，運(yùn)輸旅客4.7萬人次，客座率由30%提升至80%以上，基本實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定運(yùn)營。民眾已逐步將航空出行作為可信選擇，實(shí)現(xiàn)了偏遠(yuǎn)地區(qū)民眾享受廉價(jià)航空服務(wù)的目標(biāo)。政府航線運(yùn)營補(bǔ)貼與票價(jià)水平掛鉤，補(bǔ)貼資金真正惠及民生，獲得地方政府和社會各界的一致好評。2016年6月2日，“通廉航空”模式在花土溝-敦煌航線成功推廣，單程票價(jià)僅190元，截止目前，已執(zhí)飛54架次，運(yùn)輸旅客5404人次，客座率達(dá)到90%。當(dāng)?shù)孛襟w評價(jià)，“通廉航空”將海西州茫崖地區(qū)與石油基地、省會之間的交通時(shí)間縮短了80%，搭建了青海省融入“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的嶄新平臺。2016年7月1日，“通廉航空”模式在新建成的果洛瑪沁機(jī)場再次復(fù)制，單程票價(jià)200元，將果洛至西寧交通時(shí)間由6小時(shí)縮短至45分鐘，被評價(jià)為青海省“加強(qiáng)民族地區(qū)民生建設(shè)、讓民族地區(qū)群眾共享改革發(fā)展成果的重要體現(xiàn)”。
“通廉航空”模式實(shí)施后，政府在每個(gè)地區(qū)年投入不到2000萬元的補(bǔ)貼資金，即實(shí)現(xiàn)每天一個(gè)航班穩(wěn)定運(yùn)營，確保了通達(dá)性和低票價(jià)，同時(shí)隨著市場逐步成熟，實(shí)行淡旺季差別差別票價(jià)，政府補(bǔ)貼會逐步減少。這種模式為高高原支線航空發(fā)展探索出新的方向和路徑，也帶來以下四個(gè)方面的思考啟示。
一是黨中央民族政策在青海的有力落實(shí)。實(shí)施“通廉航空”模式，有效改善了少數(shù)民族地區(qū)交通條件，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升了當(dāng)?shù)厝罕娚钏�，為青海省開展民族進(jìn)步先行區(qū)創(chuàng)建工作奠定交通基礎(chǔ)，成為落實(shí)黨的民族政策的積極實(shí)踐。
二是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要實(shí)踐。由于航空運(yùn)輸?shù)谋容^優(yōu)勢，高高原地區(qū)民眾乘坐航班出行的需求十分迫切，但因產(chǎn)品供給不足、價(jià)格過高，導(dǎo)致市場消費(fèi)不足，機(jī)場建設(shè)運(yùn)營及航班運(yùn)營投入虛耗。而通過“通廉航空”模式，引導(dǎo)航空公司增加運(yùn)力投入，提供符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平的較為經(jīng)濟(jì)的航空運(yùn)輸產(chǎn)品，能夠真正將民航領(lǐng)域的投入轉(zhuǎn)化為對當(dāng)?shù)氐挠行Ч┙o，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會效益。
三是交通扶貧精準(zhǔn)化的重要體現(xiàn)。交通運(yùn)輸部制定的《“十三五”交通扶貧規(guī)劃》中，明確提出交通扶貧精準(zhǔn)化理念�！巴娇铡蹦Ｊ侥軌蝻@著改善偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的交通條件，促進(jìn)地區(qū)對外開放和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為這些地區(qū)的扶貧攻堅(jiān)提供堅(jiān)實(shí)的交通保障。
四是突破高高原支線航空發(fā)展的有效路徑。高高原地區(qū)航空運(yùn)輸發(fā)展困難多，“通廉航空”模式雖無法解決所有發(fā)展問題，但其搭建了地方政府、行業(yè)政府、航空公司、機(jī)場公司共同扶持、各盡其責(zé)的運(yùn)營機(jī)制，走出了一條高高原支線航空發(fā)展新道路。
破解高高原支線航空發(fā)展難題的建議
我國是世界上高高原地區(qū)面積最大，擁有高高原機(jī)場數(shù)量最多的國家。目前，共有20個(gè)運(yùn)營和在建的高高原支線機(jī)場，約占世界總量的36%，“十三五”期間還將開工建設(shè)祁連、青海湖、久治等高高原機(jī)場，制約這些地區(qū)航空運(yùn)輸發(fā)展的深層次和系統(tǒng)性問題將進(jìn)一步顯現(xiàn)。為實(shí)現(xiàn)高高原支線航空的健康良性發(fā)展，筆者認(rèn)為需要匯集各方力量，加快基本航空服務(wù)計(jì)劃試點(diǎn)，并在適航機(jī)型研發(fā)、航空市場培育等方面完善相關(guān)政策，進(jìn)而形成符合我國國情的基本航空服務(wù)計(jì)劃政策體系，對于國內(nèi)其他地區(qū)的支線航空發(fā)展也具有較強(qiáng)的借鑒意義。
（一）把加快高高原支線適航機(jī)型研發(fā)作為國家戰(zhàn)略盡快實(shí)施。運(yùn)力是高高原支線航空健康可持續(xù)發(fā)展的前提和根本。目前，我國尚無適宜高高原運(yùn)行的國產(chǎn)民航機(jī)型，建議將研發(fā)高高原支線適航機(jī)型作為國家戰(zhàn)略，盡快研發(fā)性能好、安全系數(shù)高、成本低的50-60座高高原短途運(yùn)輸商用適航機(jī)型，突破高高原支線航空發(fā)展的運(yùn)力瓶頸，推動(dòng)民航強(qiáng)國戰(zhàn)略在全國各地區(qū)同步實(shí)現(xiàn)。
�。ǘ┌鸦竞娇辗⻊�(wù)均等化作為民航業(yè)深化改革的重要任務(wù)加快推進(jìn)。高高原地區(qū)是推行基本航空服務(wù)首選區(qū)域，建議民航局在青海省“通廉航空”模式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)政策引導(dǎo)，試點(diǎn)推行基本航空服務(wù)計(jì)劃。通過試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善政策，逐步在國內(nèi)其他交通條件較差的落后邊遠(yuǎn)地區(qū)推廣，在民航領(lǐng)域深入推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，充分發(fā)揮民航業(yè)作為國家戰(zhàn)略先導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)，對于改善民生、帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要作用。（三）把完善高高原支線航空發(fā)展行業(yè)政策作為支撐盡快研究。一是免收高高原支線航班機(jī)場建設(shè)費(fèi)，降低民眾出行成本。由于沒有適航國產(chǎn)機(jī)型，高高原地區(qū)民眾無法享受現(xiàn)行的機(jī)場建設(shè)稅減免政策。高高原支線機(jī)場吞吐量多數(shù)在10萬以下，向旅客收取的每人次50元的機(jī)場建設(shè)稅全年不足200萬元，對于提升機(jī)場安全保障能力功能有限，但在機(jī)票票價(jià)中占比過高。二是鼓勵(lì)地方政府聯(lián)合國有大型航空運(yùn)輸企業(yè)成立政策性航空公司，配置高高原適航機(jī)型，統(tǒng)籌運(yùn)營高高原支線航線。三是運(yùn)用行政引導(dǎo)和政策激勵(lì)雙重方式，鼓勵(lì)現(xiàn)有航空公司加大高高原航線運(yùn)力投放�？筛鶕�(jù)大型國有航空公司的基地布局，設(shè)置高高原運(yùn)行比例，同時(shí)出臺高高原航線與熱點(diǎn)航線的時(shí)刻、航權(quán)配額獎(jiǎng)勵(lì)政策。(作者魏博平 為西部機(jī)場集團(tuán)青海機(jī)場有限公司總經(jīng)理)
